מחאת הדיור – כשלונה של מערכת התכנון בישראל א'

משבר הדיור הוא גם תוצאה של כישלון מערכת התכנון בישראל. בניגוד למשבר הדיור של תחילת שנות ה – 90, שנוצר בעקבות גל העליה אחרי התפרקותה של ברית המועצות. עליית מחירי הדיור של השנתיים האחרונות היא תוצאה של עודפי ביקוש מול היצע הולך ומצטמצם באזורי הביקוש בארץ. התכניות השונות שתחילתן באמצע שנות ה – 90 של המאה הקודמת, היו אמורות לחזות את הביקושים ולמצוא להם פתרונות בזמן. בפועל זה לא נעשה והתוצאה היא המשבר של 2011. באופן עקרוני, התשובה של נתניהו למשבר הנוכחי משחזרת את הפתרון של ממשלת רבין בשנות ה- 90. הוד"ל דומה לחלוטין לול"ל של אז. אולם כיון שהתפיסה של הבעיות הקיימות במערכת התכנון היא שגויה – שגוי גם הפיתרון. הבעיות אינם בחסמים ביורקרטיים, ועל כן הפתרון איננו יכול להיות בעקיפה מנהלית שלהם. החסמים הם תוצאה של הגידול במורכבות של התכנון המרחבי בישראל, ובהיעדר של כלים מתאימים במישור המערכתי והתוכני כדי להתמודד בהצלחה עם המורכבות הזו.

היעדר הכלים הוא בשני מישורים. המישור האחד הוא במבנה מערכת התכנון: המשרדים הממשלתיים העוסקים בתכנון, במוסדות התכנון, ביחסים ביניהם ובתהליכי התכנון המוכתבים על ידי חוק התכנון והבניה. המישור השני הוא בתכנים של התכנון, בתפיסת העולם המנחה את המתכננים – תפיסה אשר מבטאת מידה רבה של קונצנזוס, ושהיא תוצאה של תכנית אב לישראל 2020(pdf). תכנית שהוכנה בטכניון באמצע שנות ה – 90, אשר לא היתה תכנית סטטוטורית (ועל כן רשמית), אבל שהשתתפו בה טובי המתכננים בארץ בתחומים השונים, ואשר שינתה במידה רבה את השיח התכנוני בישראל. אחריה פותחו בשנים האחרונות תכניות נוספות המבטאות אף הן את הקונצנזוס התכנוני הזה. תמ"א 35, שהכנתה החלה באמצע שנות ה – 90 אך אושרה רק ב – 2006. תכנית האב לתחבורה יבשתית (אושרה ב – 1998 ועודכנה ב – 2008), אסטרטגיה לפיתווח בר-קיימא, ותוכניות מתאר מחוזיות חדשות שהוכנו עבור כל המחוזות ומתבססות על עקרונות תמ"א 35.

הקונצנזוס התכנוני שהתפתח בשנות ה – 90 ניסה להכליא יחדיו את הצורך הברור בפיתוח עירוניות אינטנסיבית יותר, כדי לשמור על שארית השטחים הפתוחים, יחד עם התפיסה המסורתית של הציונות שבוטאה בתכנית שרון משנותיה הראשונות של המדינה של פיזור אוכלוסין והתיישבות בכל גבולות הארץ. כך הומצא הרעין של הביזור המרוכז, כלומר המשך הפיתוח בפריפריה, אך בערים גדולות יותר שיהוו מוקד משיכה לאוכלוסיה ושירותים. על בסיס זה הושקעו מאמצים אדירים בפיתוחן של באר-שבע וכרמיאל למשל. אך הבעיה היא שהדינמיקה האורבנית האמיתית של ישראל היא של מטרופולין אחד שמרכזו בתל-אביב, ועל כן הביקושים העיקריים בפריפריה הם לדיור בצפיפות נמוכה הרבה יותר מזו שתוכננה בעקבות תפיסות התכנון – ראשי הרשויות לחצו לתכנון ובניית עוד ועוד שכונות בתים חד משפחתיים (בין השאר כדי להתחרות בהרחבות מושבים וקיבוצים במשיכת אוכלוסייה אמידה יותר), לפעמים אחרי שינויים בתכניות מאושרות ששיווקן לא צלח.

הקונצנזוס התכנוני הזה היה נחלת חוגים מקצועיים בעיקר, ולא הפך לשיח ציבורי ופוליטי שהמשיך להיות נשלט על ידי האתוס של התיישבות ופיתוח בכל מקום. האשליה של היכולת לשלוט בפיתוח באמצעות הועדות המחוזיות גרמה לכך שלא הושקעו מאמצים בשינוי האתוס ההתיישבותי. ברוב המקומות שבהם נוצר קונפליקט בין האתוס ההתיישבותי והאתוס המורכב יותר של ביזור מרוכז ניצח הקודם, הן משום פשטותו היתרה והן משום שורשיותו באתוס הלאומי.

הבעיה השלישית עם הקונצנזוס התכנוני היא תפיסת המרכז כרווי בעיקרו, והפניית הפיתוח בעיקר לערי הפריפריה הדרומית והצפונית – אך גם בהן בצפיפות נמוכה למדי. הסיבה לכך מורכבת. הן התנגדות גופים ירוקים לציפוף נוסף של הערים במרכז הארץ, הן המשך התפיסה של המרכז כצפוף מדי מול פריפריה המשוועת לתושבים והן התבססות מתמידה על הרכב הפרטי כברירת המחדל לפיתוח – מה שמגביל את הצפיפויות שבהן ניתן לפתח (על נושא זה הרחיב לרמן כאן).

בעיה זו מתקשרת גם לבעיה נוספת – הקושרת אותנו למבנה מערכת התכנון וצורת פעולתה, וזהו הנתק בין תכנון שימושי הקרקע בישראל ותכנון התחבורה. תכנון שימושי הקרקע בישראל הוא הירארכי, תכניות ארציות מנחות תכניות מחוזיות המנחות תכניות מקומיות. תכנית בדרג כלשהו צריכה להיות מאושרת על ידי הדרג שמעליו, ובפועל עיקר הסמכות נתון בועדות מחוזיות המאוישות על ידי פקידים הממונים על ידי שרי הממשלה. אשליה זו של כוח לקבוע את שימושי הקרקע במרחב מסתירה את העובדה כי מאז 1985 אין המדינה בונה יותר בעצמה (למעט כמות מסוימת של דירות שהמדינה התחייבה לקנות בתחילת שנות ה – 90). המדינה רק מתכננת, והמימוש של הבניה מותנה בנכונות של השוק הפרטילרכוש קרקע במכרזי המנהל ולבנות – נכונות התלויה בהערכה של יזמי הנדל"ן אם ימצאו רוכשים לדירות או שוכרים למבני תעסוקה ומסחר. אך מה קובע את הביקוש לקרקע – נגישות לתעסוקה ושירותים מצד אחד, ורצון באיכות חיים ושטח מחיה מצד שני. על כן החשיבות הגדולה של מערכת התחבורה (הפרטית באמצעות רשת הדרכים, והתחבורה הציבורית על מסילותיה וקווי האוטובוס שלה), כי היא זו שבעצם משרטטת את מפת הפיתוח העתידי. לכן ברוב המטרופולינים בעולם פותחו מודלים של תחבורה ושימושי קרקע עוד בשנות השבעים והשמונים של המאה הקודמת – והתכנון האזורי מתבסס על מודלים כאלה כדי להבין את ההשלכות של השקעות בתחבורה על מפת הביקושים לקרקע – אך בארץ התנגד משרד הפנים למודלים כאלה בטיעון כי הוא הוא שקובע את מפת שימושי הקרקע, ועל כן אין צורך במודלים. כך תוכננה תכנית האב לתחבורה של מדינת ישראל במנותק מתמ"א 35, וכך ממשיכות גם ברמה המקומית להיות מתכוננות תכניות אב לתחבורה במנותק מתכניות אב ומתאר מקומיות. זאת מבלי להבין כי המכשיר ליישום תכנית מתאר הוא תכנית האב לתחבורה שמהווה את מפת ההשקעות הדרושות בתשתיות כדי לממש את היעדים של תכנית האב.

תמ"א 35 לא לוותה בתכניות להשקעות בתחבורה שיביאו לידי הגשמתה, וגם לא התכניות המחוזיות שבעקבותיה. הבניה במרכז הארץ לא הדביקה את הביקושים. בערי הפריפריה אופי הבניה גם הוא לא תאם את הביקושים המצטברים – וכך הגענו לקיץ 2011 עם משבר דיור בכל הארץ – למרות התכנון.

בפוסט הבא: הבעיות המבניות של מערכת התכנון בישראל